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关于省级国土空间规划关键问题的思考
发布时间:2017-08-30 15:01:36     来源:本站     阅读:65

2017-08-24 09:01:24    来源: 中国国土资源报    作者:祁帆 邓红蒂 张建平

为了解决当前空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题,党中央提出构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系,并分为国家、省和市县三级。2017年上半年,随着我国《省级空间规划试点方案》《全国国土规划纲要(2016-2030年)》的印发,省级国土空间规划面临以下问题需要深入分析研究:如何落实国家战略意图和国家级国土空间规划要求,如何有效应对省域国土空间开发利用面临的挑战,如何与省级政府事权相衔接并增强省级政府空间治理能力?对此,笔者从省级国土空间规划“为什么、是什么、做什么、怎么做”等关键问题入手,系统梳理省级规划编制的目的、定位、内容和思路方法框架。

1.为什么——

着力解决国土空间开发利用面临的挑战

◆省级规划要与省域空间尺度和省级政府的事权相匹配,要与国家、市县国土空间规划形成合理分工。

编制省级国土空间规划的目的,主要体现在落实生态文明理念,提升空间治理能效,服务省域国土空间用途管制。

寻求以生态文明理念解决新常态下发展与保护的矛盾。当前,信息产业、“互联网+”等新产业、新业态对国土空间结构和开发利用方式产生重大影响,国土空间发展面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战。编制省级国土空间规划,就是要以生态文明理念为引领,着力解决各省国土空间开发利用面临的这些问题与挑战,为实现中华民族永续发展提供重要支撑。

完善空间规划体系中承上启下的中间层级。省级规划作为国家空间规划“三级”体系的中间层,处于国家与市县之间,既要与省域空间尺度和省级政府的事权相匹配,又将国家利益和战略要求落实到省域空间,并传导到市县规划,成为承上启下的关键一级。此外,省级规划要与国家、市县国土空间规划形成合理分工,克服宏观过细、中观流于形式、微观过粗的传统规划惯性,同时也要针对我国目前各类规划繁杂,存在功能相互交叉、布局相互冲突、实施相互掣肘的问题,编制统一省级规划。

提升省级政府空间治理能力和效率。笔者认为,国土空间治理过程可分为决策、执行、监督三个阶段,分别对应于空间规划、用途管制和绩效考核这三个部分,即空间规划编制完成后,规划实施主要是以用途管制和绩效考核作为手段。因此,省级规划要想有效实施,充分发挥空间治理效用,其编制就必须要面向规划实施,服务于省域国土空间用途管制,便于省级政府绩效考核。

2.是什么——

从全局和长远为空间开发利用划圈定界

◆省级规划要把维护国家粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置。

◆省级规划要明确省域空间发展的战略性、方向性问题,要确定统一的省域空间发展目标和发展蓝图。

编制省级国土空间规划主要是发挥市场配置资源的决定性作用,从全局和长远为空间开发利用划圈定界,要从以下多方面准确定位:

省级国土空间规划是体现底线思维的空间约束性规划。我国的制度国情和资源国情,决定了空间规划制度运行必须要与行政权力运行相协调,贯彻落实国家意志。省级规划要在更广域的空间范围进行统筹协调,并将落实国家空间战略的要求传导到市县空间规划。同时,省级国土空间规划要把维护国家粮食安全、生态安全、环境安全等放在优先位置,充分发挥市场配置资源的决定性作用,明确资源消耗上限、生态保护红线和环境质量底线,为市场主体的空间开发利用行为划圈定界。

省级国土空间规划是适应省域空间尺度、衔接省级政府事权的宏观战略性规划。由于省级空间地域范围很广、空间尺度很大,规划不能太细,要从全局视角和长远眼光把握省域国土空间发展总体趋势,明确省域空间发展的战略性、方向性问题。要用全球视野和战略思维,考虑国家、所属区域以及周边影响较大省份的发展背景,有的还要分析接壤和海上相邻的国家和地区影响,从而确定省域空间开发与保护的总体目标、战略布局和政策导向。

省级国土空间规划是实现省域“一本规划、一张蓝图”的综合统筹性规划。省级国土空间规划需要综合考虑当前与长远、局部与整体、需求与可能,对未来一段时间(近期5年、中期10年、远期15~20年)空间供给能力和需求态势进行研判与平衡,统筹安排人口迁移、城乡建设、产业发展、资源开发、生态建设、环境保护、基础设施建设、公共服务和防灾减灾体系等的空间布局,形成省域层面的综合性空间规划,确定统一的省域空间发展目标和发展蓝图,对其他相关规划进行统筹引导。

3.做什么——

围绕四大内容优化国土空间利用与保护

◆省级规划要为引导人口流动、产业集聚、基础设施建设和资源能源保障指明方向。

◆省级规划要回答人往哪儿去,产业往哪儿布,粮食、水、能源从哪儿来到哪儿去等空间要素组织运行的关键问题。

编制省级国土空间规划需要包含四方面主要内容,以此为重点着力优化国土空间利用和保护。

核心是确定省域空间开发利用和保护的战略格局。省级规划要立足本省资源环境条件和社会经济发展实际,协调经济发展、社会和谐、资源持续、环境安全、生态良好等多个目标,统筹国土空间开发、利用、保护、整治,研究提出省域空间发展的总体目标和主要内容,确定省域空间科学合理的城镇化工业化格局、农业发展格局、生态安全格局,提出城镇化开发轴带和重点区域,重点的农业与自然保护区域,为引导人口流动、产业集聚、基础设施建设和资源能源保障指明方向。

关键是统筹人口、产业、资源、能源等要素在空间上的组织运行基本框架。为了促进形成国土空间开发与保护格局,省级规划要回答人往哪儿去,产业往哪儿布,粮食、水、能源从哪儿来到哪儿去等空间要素组织运行的关键问题。也就是要研究人口、产业等空间要素集疏散体系及其优化组合,提出未来人口城镇化和空间集聚的引导方向,明确城镇体系、基础产业基地、生态空间体系(斑块、廊道、缓冲区)、农田集中区域、重要交通通道、能源和电力通道、矿产资源集中开采区域,确定主要城镇、重要产业、重要交通、能源等基础设施的空间布局,提出公共服务、防灾减灾等方面的空间保障体系。其中,城镇体系原则上细化到设区市的市区、县政府所在的镇,可根据省域空间尺度和市级行政辖区的数量多少进一步细化,可以将重点镇纳入其中。

重点是省级尺度的空间划分与区域冲突协调。一方面,省级规划要集中划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线的区域,明确不同分区国土空间利用的主导功能,提出不同分区的空间利用负面清单(主要是产业类型、项目类型、用地类型的负面清单)。另一方面,省级规划还要识别三类特殊空间类型:一是需要进行重点管控和协调的区域,是受城市化扩张影响强、与农业发展或生态保护矛盾突出的区域,或者地上空间开发与矿产资源开发或其他地下资源开发利用矛盾突出的区域,以及海岸带、海岛等陆地与海洋衔接的区域等;二是需要进行国土整治的区域,是现有城镇、农业或生态功能受损、利用效率较低,需要进一步提升的区域;三是需要进行重点扶持、实施特殊政策的区域,主要是经济发展严重缺乏活力甚至衰退、社会矛盾激化、资源枯竭型区域等。

着力点是对市县空间格局与结构优化的指导、指标约束和用途管制要求。省级规划要明确需要实施特殊政策和开展综合整治的重点区域,实施针对性的空间引导与管控。省级规划要提出区域差异化的政策和指标,并将主要控制指标分解到市县,强化对市县级空间规划的指导和约束。其中,规划指标体系应从有利于空间资源统筹利用出发,包括以下三方面内容:一是空间开发与保护规模与结构(包括开发强度、耕地和基本农田面积、自然生态空间面积等);二是空间质量(包括土地和水资源利用效率、环境质量达标、生态功能变化、区域协调、城乡统筹、基本公共服务均等化等);三是空间塑造(包括基础设施、综合整治和防灾减灾)。

4.怎么做——

创建编制省级国土规划的路径和方法

◆编制省级规划要坚持国土开发与承载能力相匹配,明晰国土开发的限制性和适宜性。

◆根据不同地区国土空间功能和开发特点,明确水土资源、自然生态、人居环境等不同保护主题,实行分类分级保护。

笔者认为,编制省级国土空间规划需要深入分析国土保护、开发、利用、整治中存在的主要问题,健全规划体系的重要环节,为优化国土空间开发格局制定切实可行的措施,抓住关键环节推进实施。

贯彻生态文明理念,遵循四大规划原则。编制省级规划要贯彻四个坚持:一是坚持国土开发与承载能力相匹配,明晰国土开发的限制性和适宜性,通过合理配置国土开发利用的规模、结构、布局和时序,引导人口和产业向资源环境承载能力较高的区域集聚。二是坚持集聚开发与均衡发展相协调,推进以城市群为主体形态的新型城镇化,引导工业化城镇化向重点开发轴带和节点集聚;统筹配置基本公共资源,促进城乡区域协调发展,共同分享发展成果。三是坚持分类保护和综合整治相促进,根据不同地区国土空间功能和开发特点,明确水土资源、自然生态、人居环境等不同保护主题,实行分类分级保护;针对资源环境问题严重区域,实施国土综合整治重大工程,修复和提升国土空间功能。四是坚持资源节约与环境友好相统一,健全土地、水、能源的节约集约使用制度,形成节约资源的空间格局、产业结构、生产方式和消费模式,实现绿色发展、循环发展和低碳发展。

建立自上而下、上下结合的规划路线。在规划决策前,要自下而上采集一手数据和深入调查研究,准确掌握全省和各市县国土空间开发利用的现状和潜力,尤其是各市县、各行业、各部门用地需求;在规划决策中,以第二次全国土地调查及其连续变更的最新土地利用现状为“底数”,以自上而下逐级控制的建设用地规模、耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标为“底盘”,以基本农田、生态保护红线、城镇开发边界为“底线”,平衡国土空间开发与保护矛盾,实现国家资源总体管控。

统筹各方利益,创建平衡协调的空间规划决策路径。应对本省与周边省市、区域、全国乃至全球等不同空间尺度,经济、社会、生态与资源、环境等不同要素之间关联性进行系统分析,统筹平衡省域各层次、各方面、各要素的空间供给能力和发展需求。要围绕“三生”空间结构与布局优化,建立协商平台和机制,协调省市县级政府之间、不同部门之间、不同领域之间的目标需求,统筹安排人口迁移、城乡建设、产业发展、资源开发、生态建设、环境保护、基础设施建设、公共服务和防灾减灾体系等空间部署,求取政府、开发商、产权人和社会公众之间的“最大公约数”,形成多方统一、达成共识的发展目标和发展蓝图。

融合规划数据与技术,夯实空间规划科学基础。编制省级规划应从已有的数据基础和管理需求出发,研究统一的基础数据、用地分类体系和规划技术体系。空间基础数据应以土地调查成果为“底数”,叠加专项资源环境调查、基础地理国情普查成果等其他方面的数据信息作为补充。在用地分类体系方面,要在土地利用现状分类等国家标准基础上,进一步研究形成统一的省级规划用途分类体系,明确与现行其他空间性规划的用地分类的对应转换关系。在规划技术方面,充分借鉴国外新城市主义、精明增长、协作式规划、反规划等理论与方法;强调资源环境承载能力评价,判明区域短板要素和适宜开发空间;应用互联网相关技术,开展规划大数据分析,为促进科学决策和民主决策提供技术支撑。