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从中央两大工作会议看国土资源深化改革方向
发布时间:2017-01-16 09:10:58     来源:中国国土资源报网     阅读:138

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2016年岁末,中央经济工作会议、中央农村工作会议相继召开。2017年是实施“十三五”规划的重要一年,也是供给侧结构性改革的深化之年。中央经济工作会议指出,在补短板方面要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节,从人民群众迫切需要解决的突出问题着手,既补硬短板也补软短板,既补发展短板也补制度短板。中央农村工作会议提出大力推进农业供给侧结构性改革。深化之年,我们该怎么看怎么干?本期选取与国土资源管理息息相关的关键词,请相关专家进行解析。

关键词 房地产

中央经济工作会议提出,要坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”这一定位,综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段,加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。要在宏观上管住货币,微观信贷政策要支持合理自住购房,严格限制信贷流向投资投机性购房。

促进新市民实现“住有所居”目标

刘卫民(国务院发展研究中心研究员)

中央经济工作会议关于房地产方面的阐述可分为三个层次:

首先,更加强调住房应回归“居住”的基本属性,这是新型城镇化过程解决住房困难问题和改善住房条件的客观要求。纵观德国、新加坡等一些国家城镇化过程中,都面临过住房供求失衡和房价持续上涨压力,但这些国家在不同程度上都强调住房的居住本质,强调住房支付能力的稳定性,强调货币条件的稳定性。这些国家不仅很好地解决了住房问题,也为整个经济社会发展提供了持续动力。因此,坚持住房居住属性,弱化投资属性是我们真正实现新型城镇化,解决好3个“1亿人”住房问题,促进新市民实现“住有所居”目标的必然选择。

其次,促进房地产健康稳定发展离不开基础性制度和长效机制。要系统设计住房金融、土地、房地产税收、住房保障等政策体系,而且这些政策要发挥市场配置资源的决定性作用,通过市场化工具引导资金流向和市场预期,建立可持续的住房公共政策。以住房金融为例,每次调节利率都会引发住房支付能力波动,在这一轮住房抵押贷款利息下降周期中,家庭住房支付能力上升了30%左右。这无疑会导致短期内住房需求数量扩张,购房者的心理价位提高,房价波动幅度加大。因此,要进一步构建和完善住房金融的基础性制度和长效机制,使住房金融工具对购房者来说,具有长期、稳定、可承受、可预期的特性。

再次,基本住房需求仍将是政策支持的重点,要通过合适的政策鼓励合理的自住需求释放。一个方面是那些购买中小套型、中低价位的首次置业者,仍将获得优惠的首付比例、贷款利率以及交易环节税率。对于这类基本住房需求,可探索创新相关公共政策实践方式,比如,加快建立政策性住宅金融机构,为基本住房需求提供普惠性、高效率、低成本、长周期的住房信贷产品。降低交易环节税收水平,减轻购买基本住房者的税收负担。另一方面,在一定面积、容积率和价格标准内,以小换大、以新换旧、以次换优的改善性购房行为都属于合理的自住需求。但对于投资投机购房行为,要采取釜底抽薪的办法,从资金杠杆的源头上加以遏制。

从政策制度层面保障住房居住功能

朱道林(中国农业大学土地资源管理系教授)

土地资源总量有限,决定了房地产开发总量不可能无限制地增加。同时,住房作为普通居民安居乐业的基本需求,必须得到保障,而且其价格水平也应该与居民的收入水平相适应,一旦价格过高,必然直接影响普通居民的住房购买力。因此,必须从制度和政策层面,促使土地及住房回归生产要素功能,抑制其投资属性。

那么,如何防止资本过度炒作普通居民安居乐业必需的房子呢?从经济学角度分析,任何商品一旦投资性需求过大,不外乎三方面原因:一是货币流动性的存在,二是其价格存在上涨预期,三是政策与法律允许炒作。因此,中央提出,要“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段”,研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制,抑制房地产泡沫。

对此,从国家层面必须控制货币投放,进一步从政策上限制信贷流向房地产市场。同时,要保障住房的居住功能,抑制投资功能,必须从制度和政策层面入手,一方面应将多套房限购制度化,按户一套保障、二套征税、三套以上应禁止;另一方面要加快开征房地产税,尤其应针对多套房开征,增加投资性购房持有成本,抑制投资性需求。

关键词 国企改革

中央经济工作会议强调,混合所有制改革是国企改革的重要突破口,按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

研究油气资源上游体改方案实施细则

岳来群(国土资源部油气资源战略研究中心研究员)

2017年,在国际低油价背景下,国家仍应从战略高度重视国内先行性、公益性油气资源勘查。在战略上,应认真总结供给侧改革在油气上游所体现出的特殊性。

2016年,我国油气矿政工作成效显著。在常规油气方面,国土资源部继2015年在新疆实施四个油气区块探矿权公开招标出让之后,2016年度又推进了相关油气区块的勘查开采。在页岩气勘查开采等非常规油气方面,推进指导黔、渝及鄂尔多斯等地着手进行相关区块探矿权的竞争性出让;在煤层气方面,中央和山西等地方共同努力,创造条件,理顺了社会资本和市场主体进入煤层气上游的路径。

2017年要加强油气上游相关制度建设,不断完善法律、市场和技术标准制度等。一方面,要开创宽松环境,吸引社会资本和风险投资,培育有资质的市场主体进入常规和非常规油气勘查开采,继续调整下放矿业权审批权限。另一方面,要依据油气体制改革总体方案,加快新疆油气上游改革试点经验总结及推广。同时,要从战略高度引进竞争机制,继续改革油气区块登记制度,进一步推进油气矿业权竞争性出让;继续完善勘查区块退出机制,让市场在油气资源要素配置中起决定性作用。此外,促进能源结构优化,加快天然气等绿色、低碳能源勘查开采(发),激励市场导向的技术创新,降低绿色和低碳能源开发成本。

体制机制是制约油气勘查开采的重要因素,建议通过体制、机制创新克服阻力,变政府为主配置油气资源等要素为“市场配置”,研究并适时推出油气上游体改方案的实施细则。通过技术等创新,提高常规、非常规油气勘查开采效益。建议加快商业性煤层气地面及巷道抽采,促推“难动用”石油储量进入市场,并激活市场主体和社会资本,鼓励能源金融、投资基金的发展。

此外,还要继续推进油气资源税、权益金等制度改革。提高资源综合开采利用效率,将资源开采相关的生态环境损害等摊入油气及其产品开发利用成本,强化绿水青山蓝天观念。

关键词 产权制度

中央经济工作会议强调完善产权制度,要求加紧编纂《民法典》,加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。坚持有错必纠,甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。细化和落实承包土地“三权”分置办法,培育新型农业经营主体和服务主体。

完善产权制度   夯实资源权益

佟绍伟(国土资源部不动产登记中心)

中央经济工作会议中关于完善产权制度保护的表述,是对中共中央、国务院刚颁布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的重申和强调,其中的要求与国土资源管理职能有着千丝万缕的联系,国土资源部门要主动作为、勇于担当,切实承担起历史赋予的重任。

土地产权和矿业权处在产权制度最基础最核心的地位,做好土地产权和矿业权制度建设对于完善产权制度具有十分关键的作用。其中,编纂《民法典》的重头戏是修改《民法典》的物权篇,因为物权篇的主要内容就是土地权利和矿业权利。作为国土资源主管部门,对土地权利和矿业权利最熟悉、最有发言权,一定要高度关注《民法典》编纂进展,充分表达诉求。同时,加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护,要求切实做好不动产登记和纠纷调处工作,准确记载各种所有制组织和自然人的不动产权利,公平公正地调处好不动产纠纷。国土资源部门要充分利用调查、登记、征地、矿业权批准文件等数据资料,积极主动地配合好司法机关,坚决纠正侵犯各类企业土地产权和矿业权的行为。

此外,深化农村产权制度改革,明晰集体产权归属,实际上主要是集体土地产权归属,要求切实做好集体土地所有权登记发证工作,准确界定集体土地所有权主体、主体代表,划清各类集体之间的土地界线。细化和落实承包土地“三权”分置办法,赋予农民更多的财产权利,要求国土资源部门加强农村土地权利研究,在坚持公有制和适应市场经济发展的前提下,提出农村土地权利体系,推动农业现代化和社会主义新农村建设,切实维护农民利益的需要。

关键词 精准扶贫

中央经济工作会议指出,要更有力、更扎实地推进脱贫攻坚各项工作,集中力量攻克薄弱环节,把功夫用到帮助贫困群众解决实际问题上,推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。中央农村工作会议强调,深入推进脱贫攻坚,提高贫困地区和贫困群众自我发展能力。

拿出超常规举措  攻坚精准扶贫

李东法(国土资源部扶贫办)

国土资源是生产生活生态之本,支撑各行各业,关系千家万户。随着中央深入推进“精准扶贫、精准脱贫、加大扶贫投入、创新扶贫方式”的战略布局,国土资源政策与扶贫工作的关联度、耦合度越来越高,在脱贫攻坚中扮演的角色越来越重要,发挥的作用越来越凸显。

随着脱贫攻坚进入攻坚拔寨的最后阶段,常规举措已很难满足极端贫困地区如期脱贫的需求,国土资源政策还需要进一步改革创新,加大新政策的供给力度。2016年12月22日国土资源部党组会传达贯彻全国扶贫开发工作会议精神,要求全系统认真贯彻落实习近平总书记扶贫开发重要战略思想,切实增强责任感、使命感,解放思想、创新理念举措,更有力、更扎实地推进脱贫攻坚各项工作,进一步采取超常规举措,加大对贫困地区的支持力度。

其一,可以扩大扶贫专项用地指标覆盖面,在专项安排国家扶贫开发工作重点县的基础上,实现连片特困地区贫困县全覆盖。其二,统筹耕地占补平衡与城乡增减挂钩政策,为贫困地区用好增减挂钩政策提供更有效的政策空间。其三,土地整治和高标准基本农田建设资金和项目进一步向贫困地区倾斜。其四,发挥地质工作对脱贫攻坚的助推作用,加大对贫困地区地质找矿、农业地质调查、水文地质调查、地灾防治、地质遗迹保护的支持力度,更好地服务脱贫攻坚工作。其五,加强政策宣传指导,督促指导各地用好、用活、用足国土资源脱贫攻坚政策,及时开展调研评估,确保政策更有成效。

关键词 农业供给 侧改革

中央农村工作会议强调,推进农业供给侧结构性改革,要在确保国家粮食安全的基础上,以提高农业供给质量为主攻方向;促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求,向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

以耕地保护提升  粮食和生态安全

孔祥斌(中国农业大学资源与环境学院教授)

2017年是全面落实国家提出的“藏粮于地、藏粮于技”和“耕地资源休养生息”战略的关键一年。要全面落实好国家战略,必须加大耕地资源质量和生产能力方面的科技支撑力度,提高耕地资源支撑国家粮食安全和生态安全的支撑能力,最终提升国家在耕地资源安全方面的决策能力。

一方面,提升耕地资源产能监测监管的科技支撑能力。“藏粮于地”和“藏粮于技”的关键,是国家要建立起国家层面动态、快速、精准甚至实时的耕地资源质量和生产能力监测科技支撑体系,从实践来看,我国现在已经建立起基于耕地资源数量和质量并重的监管体系。但还无法做到对耕地资源数量、质量、生产能力变化的动态监测。由于缺乏相应的科技支撑技术,在国家层面就无法快速、准确地对高标准农田、休耕农田、退耕还林还湖的农田进行数量和质量变化的监测,也无法准确掌握退耕还林还湖的数量以及相应的生产能力的损失,更无法准确判断高标准农田建设对耕地质量和生产能力提升的影响。

另一方面,构筑适合耕地资源休养生息的耕地质量和生产能力科技支撑。实施耕地资源休养生息是国家实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要政策,但是只有在对耕地资源实施休养生息后的质量状况、生产能力以及可能的质量影响科学认识的前提下,才能很好地落实这一政策。比如:在黄淮海地下水严重超采区的休耕实践中,由于缺乏相应耕地质量的科技支撑,现在的资源休养生息仅仅围绕作物的播种制度调整,减少小麦的播种面积以及关井压采等农艺和节水等技术。由于缺乏与支撑地下水严重超采区相适应的半灌溉条件下耕地质量和生产能力保育与提升的技术支撑体系,导致了农田冬季地表裸露、农田质量下降等新问题,休养生息效果有待提高。

此外,从国家对耕地质量的管理来看,相关部委的标准和规范都是侧重耕地质量管理某个部分。比如:农业部侧重耕地的基础地力,环保部侧重耕地污染状况,国土资源部侧重生产能力。科学认识耕地资源的质量、准确评价耕地资源生产能力是国家战略实施的关键。因此,亟须从耕地资源的健康、生产能力、基础地力条件、资源潜力、稳定性与变异性等特征出发,建立一套全面、开放、包容、定量、精准,并与国际接轨的耕地质量调查、评价与提升的科技支撑体系。

更多观点

推进轮作休耕制度实施

刘志仁(国务院参事)

“推进农业供给侧结构性改革”首次出现在2016年中央经济工作会议上,显示出中央对于食品安全、粮食安全的重视。农业供给侧改革主要有两方面,一个是传统产业的转型升级,这块的定位分类会更加细化。转型升级最终是为了实现农业发展的质量和效益。过去发展农业总是重视效益,但未来要强调质量放在第一位。此外,传统产业的农产品结构性过剩也需要解决,要在生产环节进行调节,2017年或将加大休耕轮作制度的推进力度。其中,实行耕地轮作休耕制度,既有利于耕地休养生息和农业可持续发展,又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。据资料显示,2016年我国耕地轮作休耕制度试点面积达到616万亩,之后3~5年将适时研究扩大试点规模。

“三权分置”让土地资产变财富

李国祥(中国社科院农村发展研究所宏观室副主任)

土地是农民赖以生存的最主要的生产资料,土地是稳定农村、稳定社会最重要的稳压器。农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”对农民的最大利好,就是土地资产变财富。

“三权分置”之后,农民进城但他的承包经营权仍是保留的。农民可以把经营权流转,获得资金收益,也可以把土地入股。不管是进城,还是把户口转进城镇,农民的这些权益都是受保护的。“三权分置”后,承包权和经营权得到同等对待,一般农户和新型经营主体的权益同样得到保护,这样有助于新型经营主体加大投入,规模经营,发展现代农业。

赋予承包经营权更完整的物权权能

蔡继明(清华大学政治经济学研究中心教授)

“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。“三权分置”顺应了广大农民特别是大量进城务工农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,也满足了继续务农的家庭以及下乡的工商资本实现农地适度规模经营的要求,从而有利于加快新型城镇化和农业现代化步伐。

农地“三权分置”的实施以及由此引发的一系列改革,无疑应该在现行《农村土地承包法》和《物权法》已经赋予农民承包经营权各项权能的基础上,进一步向前推进,赋予农民承包经营权更加完整的用益物权能,促进农地产权在更大范围内和更大程度上流转,加速构建城乡统一、竞争有序的土地市场,从而让市场在土地资源配置中真正起到决定性作用,并通过改革试点进一步完善相关法律。

重点保护粮食生产和生态功能区

孙晓明(中国粮食行业协会研究员)

探索实行耕地轮作休耕,要重点保护粮食主产区,比如东三省,特别是黑龙江建三江和粮食主产区中的重点区。实行粮食主体功能区战略,也就是保住了粮食安全的“大后方”。国家可以根据财力和粮食供求状况,重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点,安排一定面积的耕地用于休耕,对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。开展这项试点,要以保障国家粮食安全和不影响农民收入为前提,休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力,确保急用之时粮食能够产得出、供得上。建议建立省级农业、粮食及生态环境补偿机制,探索建立粮食主销区或粮食调入区补偿粮食主产区和调出区的利益机制,粮食调入或生态环境受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式,对重点粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行补偿。