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从耕地保护走向生命共同体建设
发布时间:2017-01-16 09:10:21     来源:中国国土资源报网     阅读:126

2016年,土地整治蓝皮书(《中国土地整治发展研究报告》,简称“蓝皮书”)走过了第三个年头。跟前两年相比,今年的蓝皮书最大的与众不同,就是站在“十三五”开局关口,系统阐释了土地整治面临的新形势、新任务,展望了“十三五”土地整治的发展方向,并在传播土地整治新理念、新思路的基础上,分析提炼了各地实践探索当中的新机制、新模式。

战略转型,“土地整治+”承载人地和谐

当前,我国经济发展正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期和外需向内需转化期的“四期叠加”阶段。立足于我国经济社会发展的阶段性特征,土地整治精准对接经济社会发展需求,由单一目标、单一功能转向多功能、多元目标导向的“全域整治”,走向整体推进“山水林田湖”共同生命体的国土综合整治。

在人地协调的本质认知下,土地整治的功能超越了单纯扩大耕地面积、提升耕地质量的意义,而更注重满足人们的生产发展诉求、生活提升诉求和生态保护诉求,以“土地整治+”形式被附加了生态保护、农业产业、城乡统筹、精准扶贫、地灾防治、文化传承等综合发展功能。土地整治实施路径也正在从当前政府主导的“自上而下”模式向群众自愿、政府引导的“上下结合”模式转变,融合政府推动、市场配置、群众构想三方面内容,更多地体现了人地协调的核心要义。上海等地将土地整治打造成城乡统筹发展的新平台,整合艺术、运动、摄影和文化等各类资源,赋予了“土地整治+”新内容,依托“互联网+”转变农村生产生活方式,打造都市生态圈。

国家“十三五”规划纲要把“国土综合整治”作为“山水林田湖”生态工程的重要内容。从土地整治向国土综合整治转型发展,是整治理念的飞跃,核心在于以土地整治为平台,统筹运用土地开发整理、高标准农田建设、地质灾害治理、绿色矿山建设、城乡建设用地增加挂钩、城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡未利用地开发等相关政策,对“山水林田湖”生命共同体进行统一修复建设,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

基于此,蓝皮书强调,土地整治的本质是“对人地关系的再调适”:以提高土地利用效率和效益、保障国土资源永续利用、改善生态景观环境为主要目的,利用土地开发、整理、复垦和修复等一系列手段,综合整治“田水路林村”“山水林田湖”,最终促进人与自然协调发展的活动。

对此,蓝皮书列出了土地整治转型战略导向:土地整治要从土地本身转型到“高位统筹”,树立“数量、质量、生态、人文”四位一体的整治理念,以永续发展为导向,加强“山水林田湖”生命共同体的整体修复,构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心”的国土生态安全体系,协调资源永续利用、经济持续发展和社会全面进步。

生命共同体建设的本质是建构人与自然和谐的新型关系。土地整治走向生命共同体建设,是一种新的价值观和工程范式,不仅需要总体规划和工程线路图设计,还需要有配套的工程技术支撑及其人才,包括新技术、新工艺、新材料和新设备。而从当前来看,工程技术恰恰是土地整治的短板。

机制创新,PPP推进公众参与深化

各地土地整治实践,充分调动现代农业企业、种植大户和农村集体经济组织、农民参与土地整治的积极性,通过实施先建后补、以补促建等方式调动各方积极参与,开展PPP公私合作模式吸引社会资本。这个过程当中,公众参与的深化不仅限于群众主体的广泛参与,更体现在社会资本的深度介入。

目前来看,PPP公私合作模式推进公众参与,主要有“农业经营主体先建后补”和“财政资金引导企业投资”两种典型实施模式。

“农业经营主体先建后补”主要适用于土地整治规模较小、土地相对分散的整治类型,广西、福建、重庆在省域范围进行了试点。主要做法是:鼓励农村集体经济组织和村民,以及符合条件的新型农业经营主体,按照批准的规划设计方案,采取自行筹资或投工投劳、以物折资等方式先行开展土地整治。根据项目实施进度或工程竣工验收后,按照政府确定的投资标准给予财政资金全额或部分补助。

“财政资金引导企业投资”模式以政府资金为引导,吸引社会资本配套投入共同参与,主要适用于土地经营规模较大的合作社和工商资本进入农业领域形成的农业企业,根据农业产业经营、农产品深加工、农业休闲观光等实施土地整治。一般是农业企业或专业合作社与当地农业集体经济组织或农民个体商谈并签订土地流转合同后,由农业企业或专业合作社申报土地整治项目。政府按照当地亩均投入标准进行投入,企业按照不低于承诺比例配套投入部分或大部分资金,根据批复规划设计进行工程施工,土地整治行政主管部门进行监管。以湖北省土地整治项目农业龙头企业和农民专业合作社自建为例,规定企业或合作社投入土地整治的资金不少于政府投入资金的15%。

从这两种模式的试点效果来看,实现了土地整治项目建设、使用、管护主体一体化,调动了土地经营主体的积极性,提高了工程效益和财政资金的使用绩效。

对此,蓝皮书建议根据中东西部地区土地流转的不同情况,引入PPP机制要尽量做到差别化管理。对中西部以家庭经营为主的地区,优先考虑以补促建、先建后补的方式,主要支持有经营需求但缺乏投资能力的集体经济组织和农民、家庭农场和种粮大户等开展土地整治。对东部地区农业龙头企业较为发达的地区,优先考虑企业投入、民办公助的方式,支持新型农业经营主体出于自身产业发展需要而实施土地整治。

科技创新,生态工程技术新探索

经过20年的努力,我国土地整治领域科技创新持续推进,初步构建起科技创新平台与技术服务体系,研发了一批新材料和新装备,也完成了一批土地整治技术攻关项目。特别是盐碱地暗管改碱、旱改水消碱、砒砂岩造地、低碳生态整治、损毁土地复垦等关键技术攻关项目取得重大突破,填补了国内空白,使部分盐碱地、毛乌素沙地成为生态粮田,拓展了资源利用空间。湖南、福建和山东等多个省份结合土地整治实践,开发了农田道路非硬底化、生态型渠系、生态护坡、土壤改良剂等新材料、新工艺;同时着力研发土地整治工程装备,将开沟埋管机、激光平地机、野外移动数据采集终端、便携式土壤剖面扫描仪等设备运用到土地整治当中。

我国土地整治专业研究持续深入,但科技含量仍有待提高,工程技术存在短板。国家层面“天、地、网”一体化土地整治监测监管技术体系逐渐成熟,基于无人机平台的土地整治遥感监测技术呈现越来越多的研究趋势。土地整治的生态服务领域工程技术有新探索,侧重于基本农田建设技术提升和重金属超标农用地治理等领域。

湖南省探索构建服务于“保护生物多样性,减少农田面源污染”的生态型土地整治工程技术和方法,设计多样式边坡防护生态砖、生态化路面、生物栖息地、生物岛、农田渍水净化等生态基础设施。长沙县金井镇涧山村采用生态环保工程技术进行村域综合整治,与常规项目相比,共减少水泥用量417吨,节省水用量2611立方米,减少二氧化碳排放314吨/年,节省项目建设资金投入44万元,节省农药、化肥、用工等生产成本50余万元。

湖北省深入研究“三维实景”“互联网+”“大数据应用”等最新技术手段在土地整治规划设计中的应用,进一步完善沟渠的生态护砌技术、生态保护型大陆设计技术、生态护坡技术、农田渍水精华系统设计及生物通道、生物栖息地规划设计等技术标准。同时,因地制宜打造移土培肥、筑台拉网、客土喷播、缓坡造林、燕窝造林及鱼鳞坑等绿化模式,有效提升了服务绿色发展的能力。

土地整治转型发展离不开科技创新支撑。蓝皮书指出,未来土地整治科技创新应该聚焦“山水林田湖”国土综合整治技术,耕地数量、质量、生态“三位一体”集成技术,退化土地综合整治技术,资源约束条件下的高标准农田建设技术,城镇低效用地综合整治技术,土地整治工程装备关键技术等领域,研发一批土地整治工程先进适用技术。

绿色整治,依托农耕资源改善生态

“土地整治工程技术人员”作为首个土地类职业正式列入国家职业分类大典,成为其中127个“绿色职业”之一,就是因为这一职业符合“监测、保护与治理、美化生态环境”和“回收与利用废弃物等领域的生产活动”等特征。这对丰富和拓展土地整治本质内涵,促进土地整治转型发展具有重要意义。

中德国际气候动议合作项目“中德低碳土地利用”子项目“低碳土地整治”,于2015年完成了湖南省长沙县首个耕地生态型土地整治示范项目建设。项目通过采用生态沟渠、农田渍水净化系统、生态护堤、生态通道等土地整治技术,在最大程度上保护了生态平衡的同时,改善了农村沟、渠、路等设施。低碳土地整治研究在国内尚属首例,在国际上也属于前沿性研究,该项目于2015年11月通过了中外专家评审,为我国土地整治朝着低碳型、可持续方向发展提供了借鉴。

上海市以农村土地综合整治为平台,统筹整合涉农资金,以集建区外低效建设用地减量化、优化城乡土地利用空间为目标,在“多规合一”的基础上建设一批“郊野公园”。这些公园规划设计以保护生态环境资源、展现自然人文风貌、提供都市休闲游憩空间为主要特征,突出基本农田、生态片林、水系湿地、自然村落、历史风貌等保护。

湖南省安仁县以土地整治为平台整合涉农资金,充分利用当地农田、水系、道路、村庄等自然景观,采取生态化手段将公园元素融入稻田,围绕“田”字框架,把每一条沟、渠、路都打造成一道独特的风景线和观光带,集中打造集现代农业、生态农业、休闲农业为一体的土地整治示范区,建成我国首个“稻田公园”。“稻田公园”不仅改变了传统的土地整治理念,提升了农田生态价值,还将稻田变成观光休闲的场所,让当地农民在游憩休闲中获得其他收益。

湖北省实施土地整治在“多规合一”的基础上,将生态景观理念贯穿始终,注重对生态格局、景观功能和文化价值较高的区域进行特殊保护,从构建区域生态安全和粮食安全格局的高度,推进高标准农田整治、生态用地整治和城乡建设用地整治等综合整治试点。试点过程中,建成了一批具备生态景观功能的高标准、成规模的基本农田,打造了一批城市休闲观光农业走廊,恢复了一批历史传统文化古村落,复绿了一批资源枯竭地区的矿山开采区,“看得见水,望得见山,记得住乡愁”的城乡发展新格局已初现雏形。

宁夏、山东、甘肃等低丘缓坡荒滩等未利用地开发试点因地制宜,注重生态环境建设,对于可保留的地貌景观增加植被覆盖,积极发展生态工业园。

蓝皮书指出,国土综合整治要以“山、水、林、田、湖、路、村、矿”八大要素综合治理与生态修复为主要内容,在一定区域内统筹开展土地整理,损毁土地复垦、矿山地质环境综合治理、污染土地生态修复等工程,着力解决土地利用和生态环境存在的突出问题,优化生产、生活和生态格局。

精准脱贫,土地整治扶贫成亮点

贫困地区有着不同的资源禀赋和生态特点,国土资源系统以土地整治为重点,就贫困地区精准扶贫、精准脱贫进行了探索,从规划、政策、项目、资金等方面加大扶贫精度,形成了具有部门特色的国土资源扶贫工作机制。国土资源部门向贫困地区倾斜土地整治、城乡建设用地增加挂钩政策,大幅缓解了贫困地区基础设施落后、资金缺乏问题。重点是规划先行,引导政策、项目和资金向贫困地区倾斜,在连片特困地区加大土地整治和高标准农田建设的投入,优先让贫困落后地区分享经济社会发展收益,与生态移民工程对接整体推进移民搬迁。

重庆市国土资源局将避暑休闲旅游地重点布局在18个贫困区县,保障休闲旅游地产用地空间,探索通过购买地票落实经营性建设用地指标和办理农用地专用和耕地占补平衡手续。对每个贫困区县专项安排新增建设用地年度计划指标20公顷,精准用于贫困村和困难户发展乡村旅游、养老、特色农产品加工等产业。实施过程中,充分保障农户自愿参与复垦的权利,在符合规划、住有所居的前提下,由农户自愿提出申请,任何组织和个人不得强迫农户参加复垦。复垦前,询问农户四个“愿不愿意”:愿不愿意复垦,愿意以哪种方式复垦,愿不愿意参与复垦施工,愿不愿意接受现行价款分配方式等都由农户说了算。在复垦和地票交易过程中,实行信息“三公示”,并通过电话咨询、投诉、举报和网上地票交易及价款查询通道,接受各方特别是复垦户的全程监督。在项目规划设计过程中,坚持实行项目设计的公开论证,充分征求复垦户对工程布设的意见。项目实施中,实行“农民代表监理”制度,由村社推荐责任心强的复垦户作为施工现场监督代表,对工程监理单位和工程建设进行监督。宅基地复垦产生的地票收益,农户与农村经济组织按85∶15的比例分配。复垦形成的耕地所有权不变,仍归农村集体经济组织所有,主要仍由原农户承包使用和管护。地票交易完成之后,由重庆农村土地交易所委托银行直接将复垦户应得款项注入其账户。

地票支持扶贫搬迁,既要“搬得出”又要“稳得住”。复垦后资源条件较好的宅基地,将其产生的耕地与周边农用地连成一片,配套产业实现规模化经营。在建卡贫困户搬迁安置点,通过引导、聚合地票和其他涉农资金,整体推进“田水路林湖”综合整治和高标准农田建设,全面改善农业生态经营条件,并结合重庆巴渝新居建设打造农村观光旅游。地票直接增加了贫困户收入,复垦户可一次性获得10万元左右的财产性收益。同时,地票壮大了贫困地区集体经济组织的经济实力。农村集体经济组织获得的收益,与部分农民所得的收益一起投入新农村建设,有力改善了农村生产生活条件。

针对大量贫困地区生态环境脆弱,农民居住分散、生活环境恶劣、基础设施和公共服务设施配套难的特点,国土资源部通过向贫困地区倾斜城乡建设用地增加挂钩指标、土地整治项目、地质灾害避让搬迁资金和生态移民政策等,改善贫困地区的人居环境,增强了贫困人口的幸福感和获得感。