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不动产财产权制度建设“三步走”
发布时间:2016-12-28 08:54:31     来源:本站     阅读:101

2016-12-22 09:18:59    来源: 中国国土资源报    作者:佟绍伟

◆不动产财产权制度在产权制度中居于最基础、最核心的地位,包括不动产权利制度、不动产登记制度、不动产权利救济制度。其中,建立不动产权利制度是建立不动产财产权制度的前提;建立不动产登记制度是建立不动产财产权制度的手段;建立不动产权利救济制度是建立不动产财产权制度的保障。

日前,中共中央国务院颁布了关于依法保护产权的若干意见,对保护各类产权提出了明确的要求。不动产是人民群众最普遍的财产。在农村,家家户户都有一块儿宅基地和承包地,许多家庭还有自留地自留山;在城市,大多数家庭都有住房及其占用的土地使用权。因此,不动产财产权制度在产权制度中居于最基础、最核心的地位。完善的不动产财产权制度包括不动产权利制度、不动产登记制度、不动产权利救济制度,三者相辅相成又各自有独立的内涵。

建立不动产权利制度,构建完善的不动产权利体系,为全面、准确地确认各类不动产权利奠定坚实基础。

建立不动产权利制度是建立不动产财产权制度的第一步。通过颁布《物权法》等有关不动产权利的法律,明确规定不动产权利的种类、名称、主体与客体、取得与丧失、内容与限制等,从而形成完善的不动产权利体系,为全面、准确地确认各类不动产权利奠定坚实的基础。

随着社会主义市场经济不断发展,我国已经涌现出几十种不动产权利。土地所有权分为国家所有和集体所有;使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权。国有土地使用权分为建设用地使用权和农用地使用权;国有建设用地使用权分为出让土地使用权、年租土地使用权、入股土地使用权、划拨土地使用权等;国有农用地使用权分为国有农林牧渔场的土地使用权、农民集体的土地使用权、单位和个人取得的土地使用权等。集体土地使用权也分为建设用地使用权和农用地使用权;集体建设用地使用权分为集体经营性建设用地使用权、集体公益性建设用地使用权、宅基地使用权等;集体农用地使用权分为土地承包经营权、自留山自留地使用权、“四荒地”使用权等。此外,还有房屋所有权、森林和林木的所有权和使用权以及房屋的典权等。

对于上述现实中存在的不动产权利,虽然2007年颁布的《物权法》作出了一些规定,但限于当时的认识和篇幅,其规定还不够全面、系统、具体、明确。比如:在土地所有权层面,对于各级政府在行使国有土地所有权方面各自的权限缺乏明确规定;对于集体土地所有权的主体、主体代表、集体成员权资格、集体成员的权利行使等缺乏明确的规定。再比如:在土地使用权方面,国有农林牧渔场使用国有土地的权利、住宅用地使用权的分割和续期、自留地自留山、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权等都缺乏明确的规定。

事实上,作为占有、使用、收益他人不动产的一种物权——典权,是中国一项古老的传统制度并一直广泛存在,但法律却没有明确规定。鉴于此,建议在2020年即将完成编纂的《民法典》中,对其中的物权篇进行大幅修改,对实际存在的各种不动产权利进行全面梳理归纳,然后作出全面、系统、具体、明确的规定。

建立不动产登记制度,通过颁布专门的不动产登记法律法规,确立只有登记在案的不动产权利才是法定的不动产权利。

建立不动产登记制度是建立不动产财产权制度的第二步。通过颁布专门的不动产登记法律法规,建立不动产登记制度,将各项不动产权利准确记载于登记簿中。

不动产登记作用有三:第一,确认权利。只有登记在案的不动产权利才是法定的不动产权利,只有办理了变更登记的不动产权利变动才是有效的权利变动。否则,不动产权利人就有失去不动产权利的风险。第二,公示权利。登记簿可以公开查阅。不动产交易当事人通过查阅不动产登记簿,可以准确地了解所要交易不动产的权利状况,从而避免一物多卖等市场欺诈行为。第三,赋予产权公信力。不动产登记簿上记载的不动产权利被推定为绝对正确的不动产权利,如果因登记错误给不动产权利人造成损害,登记机关要予以赔偿。

虽然国家已经颁布了不动产登记暂行条例,初步实现了不动产统一登记,但限于该条例的法律地位以及各方面的认识,对于不动产登记人员、登记资料审查责任、登记错误赔偿责任、不动产权籍调查、登记资料共享与查询等方面都未作出明确具体的规定。希望借这次编纂《民法典》修改物权篇的机会,能得到圆满解决。

建立不动产权利救济制度,对损害不动产权利的行为以及不动产权属争议,施行公正公平地制止和调解。

建立不动产权利救济制度是建立不动产财产权制度的第三步。通过制定颁布相应的法律,对不动产权利的救济作出明确规定。对于损害不动产权利的行为以及不动产的权属争议,公平公正地予以制止和调解。该停止侵害的要停止侵害,该消除危险的要消除危险,该返还原物的要返还原物,该赔偿损失的要赔偿损失,该负刑事责任的要负刑事责任,从而保障不动产权利人依法、顺畅地行使自己的权利。

虽然我国已初步实现不动产统一登记,但按照当前的法律规定,不动产争议调处仍然分散在有关部门,所依据的法规和调处程序都不一样,处在“五龙治水”的状态。房产争议直接由法院受理;海域使用权争议由海洋主管部门先行调解,调解不成再由法院受理;土地承包经营权争议由仲裁机关仲裁;土地权属争议、林权争议和草原权属争议分别由国土、林业、农业部门先行调解,调解不成就下裁决决定,对裁决不服的再上诉法院。最令人头疼的是,因为过去有关部门重复发证所引发的不动产争议,对此尚未有明确的法律规定。因此,在认真总结过去不动产争议调处经验的基础上,结合不动产统一登记工作实际,有必要制定一部专门的《不动产权利救济法》,作为《民法典》的重要组成部分。

在上述三项制度中,建立不动产权利制度是建立不动产财产权制度的前提,因为只有法律明确了不动产权利,登记簿才能予以准确记载,权利出现损害和争议才能据此救济;建立不动产登记制度是建立不动产财产权制度的手段,因为只有准确记载了不动产权利,法律规定的各项不动产权利才能成为现实的权利,权利救济才能有技术手段可以依靠;建立不动产权利救济制度是建立不动产财产权制度的保障,因为如果不动产权利在受到侵害的时候不能得到及时公正地救济,那么即使法律对不动产权利规定得再明确,不动产登记簿对不动产权利记载得再准确,不动产权利也还不是真正的权利。

国土资源部作为全国不动产登记的主管机关,在不动产财产权制度建设过程中,建议组织全国不动产登记队伍和全国民商法学者,大力开展不动产财产权制度研究,并提出符合中国实际且具有可操作性的意见和建议。